2004年，省委作出建设“平安浙江”的重大决策部署，以此为引领，普陀区委创造性地探索出了“网格化管理、组团式服务”基层社会治理新模式。经过20年的实践，该模式在密切党群干群关系、提高服务效率、转变干部作风、促进社会稳定等方面取得了显著成效，成为全省乃至全国基层社会治理的一项品牌工程。
一、以“平安浙江”建设为引领，推动海岛基层社会治理新实践。
（一）“网格化管理、组团式服务”模式的产生背景。普陀是一个“海洋大区、陆地小区”，长期以来，由于海域面积广阔、岛屿众多、交通不便、渔民流动性大等客观因素，导致基层社会治理体系不完善、管理服务主体缺位等问题日益显现。特别是进入21世纪之后，随着经济社会快速发展带来的贫富差距扩大化、社会利益关系复杂化、群众利益诉求多元化等对传统重管理、轻服务的基层社会治理理念产生巨大冲击。
2004年4月，时任浙江省委书记习近平同志主持召开建设平安浙江工作座谈会，提出要开展宽领域、大范围、多层面的平安浙江建设。5月，省委召开十一届六次全会，作出建设平安浙江、促进社会和谐稳定的决定，浙江成为全国最早提出并全面部署“大平安”建设战略的省份。
省委十一届六次全会结束后，普陀第一时间动员起来。6月16日，区委成立建设“平安普陀”领导小组；24日，召开十届区委第四次全体（扩大）会议，通过《中共舟山市普陀区委关于建设“平安普陀”促进社会和谐稳定的决定》，标志着建设“平安普陀”工作全面启动。
建设“平安普陀”工作启动以后，区委因地制宜推广和发展新时期“枫桥经验”，加强基层基础工作，改进群众工作的方式方法，建立健全预防化解矛盾纠纷机制，切实把各类矛盾、问题解决在基层和萌芽状态，有效提高了群众的安全感和满意度。2004年至2007年，年均调处矛盾纠纷成功600起左右，调处成功率始终保持在93%以上，实现重大群体性事件“零进京”“零进杭”，连续三年（2005年至2007年）获省“平安区”称号。
（二）“网格化管理、组团式服务”模式的初步探索。基层是维护平安稳定的最前哨。习近平同志指出：“要强化执政党的社会整合功能，加强社会建设和管理，妥善协调社会利益关系，促进社会公平和正义，最广泛最充分地调动一切积极因素，共同构建社会和谐和平安。”
习近平同志关于筑牢基层平安基石的重要论述，对普陀而言，既推动了管理理念的转变，又促进了管理机制的创新。平安普陀从“小治安”向“大平安”，从社会管理向社会治理，从管制型政府向服务型政府不断演进跃迁。
2007年，立足“平安普陀”建设几年来获得的成绩和经验，区委对民情日记、民情恳谈会、党员联系服务群众等党的群众工作的成功做法和经验进行总结提炼，创造性地提出了“网格化管理、组团式服务”工作思路，并在年底以桃花镇为试点进行探索。
2008年2月，在区委工作组的指导下，桃花镇成立“网格化管理、组团式服务”工作领导小组及办公室，印发工作实施方案，将全镇5665户居民分为40个网格，以网格为单位进行社会管理和服务。试点启动以后，半年间共帮助群众解决各类问题587件，一些长期得不到解决的疑难问题得到化解或缓解，未发生一起区级以上信访事件。根据调查问卷显示，群众对此项工作的满意率达到99.5%，参与工作的机关干部认同率达97.3%。
（三）“网格化管理、组团式服务”模式的应运而生。2008年4月，在桃花镇试点取得初步成绩的基础上，区委召开全区基层“网格化管理、组团式服务”体系建设工作会议，印发《关于在全区基层组织开展“网格化管理、组团式服务”体系建设的意见》。7月，成立由区委书记任组长的工作领导小组。自此，“网格化管理、组团式服务”工作在全区范围全面推行。
全区推广之初，在原有行政区划不变的前提下，以渔农村社区100—150户为一网格，城市社区300户左右为一网格，把全区12个镇（街道）划分成652个单元网格，组建由机关干部、社区（村）干部、党员群众骨干等组成的652个服务团队，点对点、面对面地为群众提供服务。同时开通全区“网格化管理、组团式服务”信息管理系统，将网格中所有居民的住房、就业、医疗、教育、土地承包、优抚救助等分散、孤立的信息进行汇总整理，建立数据库，注重信息的日常收集积累和维护更新，有效提升了政府管理服务的精细化、动态化水平。
“网格化管理、组团式服务”成为了普陀矛盾纠纷化解、平安巡防、安全隐患排查等社会治安综合治理方面的强有力载体和抓手。依托这一机制，基层网格团队能够第一时间掌握社会各方面情况，并采取及时有效措施防止险情、矛盾、隐患的激化，避免不稳定因素的积压。2008年，全区各网格团队累计走访群众103213户，入户率达81.35%，征集到各类意见1798条，解决实际问题1470项，妥善处置了征地拆迁、房屋质量、劳资环保等引发的不稳定因素，在信访调解、流动人口管理、消防、禁毒、反邪教等方面发挥重大作用。
“网格化管理、组团式服务”是区委在基层社会治理方面的创举，强化了党的基层组织的社会管理和公共服务能力，筑牢了党的执政根基，密切了党群干群联系，促进了社会和谐稳定。
二、以海岛基层实际为立足点，创新发展“网格化管理、组团式服务”模式。
（一）“网格化管理、组团式服务”模式从普陀一域走向全国。普陀区委先行先试，在加强基层维稳工作、深入推进平安创建和完善社会管理服务等方面进行了有益的探索，取得了明显成效。此后，这一模式逐渐从普陀一域走向全国。
2008年8月，舟山市委召开全市“网格化管理，组团式服务”工作会议，随后，发文要求全市各地学习借鉴普陀经验，结合实际抓好落实。
2009年7月，省委主要领导专程赴普陀调研指导“网格化管理、组团式服务”工作；8月，全省“网格化管理、组团式服务”工作推进会在舟山举行。10月，省委十二届六次全会通过的《中共浙江省委关于认真贯彻〈中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定〉的实施意见》中明确提出要“创新基层党组织的活动内容方式，推行和完善‘网格化管理、组团式服务’工作模式”。自此，发源于普陀的“网格化管理、组团式服务”新时期基层社会治理新模式在全省范围强力推进。
此后，这一模式迅速走向全国，在全国基层社会治理中持续发挥重要作用。2010年，“网格化管理、组团式服务”案例获评“2010中国全面小康十大民生决策”。2011年，又获“浙江省公共管理创新案例特别贡献奖”。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。
（二）持续探索创新“网格化管理、组团式服务”模式。在“网格化管理、组团式服务”模式走向全省、全国的过程中，区委充分发挥首创优势，持续探索创新，使其不断焕发新的活力。
为进一步探索更符合城市基层党建和社会治理实际的方式方法、工作载体、体制机制，2009年9月，区委、区政府印发《关于进一步深化城市社区“网格化管理、组团式服务”工作的若干意见》，指出要强化党的基层组织的核心作用，充分调动城市社区广大党员干部参与工作的积极性和主动性；发挥社会团体和民间组织的独特优势，搭建居民自治的有效平台等。
2010年11月，区委印发《关于加快推进部门融入“网格化管理、组团式服务”工作的若干意见》，推动部门主动融入网格服务团队，组建网格专业服务团队，同时强调发挥党员先锋模范作用。随后，普陀区正式开通普陀8189090公共服务中心，建设完善网上办事平台和远程视频服务。到当年底，共接到群众投诉361起，解决问题359起，解答群众咨询类问题14000多起，群众满意率达99%以上；提交网上办事平台问题18条，均给予及时受理和回复，好评率100%；举行97场网格视频服务，解决企业、群众生产生活问题1875条。
2011年，区委创新推行固定走访日、主题走访等制度，全年开展各类主题走访110余次，走访群众6.5万余户次。健全完善网格民情分析会、网格民情恳谈（通报）会制度，全区召开各级网格民情分析会825场次，网格民情恳谈（通报）会250场次。开辟十大自治途径，塑造23个网格自治典型示范点，逐步构建起多元化、多层次的网格自治工作架构。此外，区委着力深化完善部门融入网格，破解社会综合监管、重点民生诉求调处、专业领域服务等难题。
到2012年前后，全区已建立660个网格、878支网格服务团队、1032个网格党小组，联系着12万户、42万名普通群众，解决群众实际问题6937件次，基本形成了城乡海岛全覆盖、体系完备、机制成熟、成效显著的网格工作模式。
（三）“网格化管理、组团式服务”模式在新时代基层社会治理的升级迭代。十八大以后，区委进一步加强顶层设计，整合资源，以“最多跑一次”改革和数字化改革为牵引，运用“互联网+社会治理”手段，积极探索基于“网格化管理、组团式服务”模式的社会治理创新体系，一个个基层创造、一条条治理妙招在此开花结果，托起“善治”大局。
2013年，区委重源头抓根本，持续完善基层社会治理体系，形成了以“一网五中心”为特色的社会管理品牌。乡镇街道、社区、规模企业社会服务管理中心（室）建设进一步规范化。2014年，区委结合党的群众路线教育实践活动，开展“网格走亲、问计访情、服务连心”活动，全区召开网格民情恳谈会940场，实现民情恳谈网格全覆盖。通过“5+3”群众问题调处机制，收集群众问题8015条，解决7875条。2015年，普陀区成立区级社会服务管理中心暨网格服务指挥中心，负责对网格工作总体指导协调，努力构建多层次多领域共同参与基层治理的良好格局。
2013年至2015年间，全区网格团队累计走访群众123.9万次，收集群众问题19767件，解决问题19444件，解决群众问题成功率均保持在98%以上，群众安全感满意率97.72%，对党政平安建设满意度90.5％。到2015年，普陀区连续6年保持省创建法治县区工作示范区称号，同时被表彰为全国法治县区创建活动先进单位。
2017年，区委将“最多跑一次”理念延伸至基层社会治理领域，创立集矛盾化解、信息指挥、诉讼服务于一体的社会治理综合服务中心（2022年更名为普陀区社会治理中心），中心设诉讼服务、医患纠纷、劳动纠纷等10余个受理窗口，群众可享受“一个门受理、一站式解决、一条龙服务”。成立短短一年内，共解决群众各类诉求4.4万件，按时办结率100％、群众满意率99.6％，民商事案件下降15％，2018年获评全省公共管理创新优秀案例，得到省委政法委高度肯定并在全省推广。2020年，社会治理“普陀模式”被写入2020年最高人民法院在“两会”上的工作报告，《人民日报》头版进行专题报道。
2018年开始，在建设“数字浙江”的大背景下，区委加速推进社会治理领域数字化改革，创新推动矛盾化解“一件事”和“最多跑一地”改革，形成点、线、面全方位海陆治理合力。
2018年，普陀区在全市率先建成区级中心内部协同平台，对矛盾纠纷实行“一窗受理、网上派单、云上作战”，运行3年来化解纠纷19916起，随后平稳过渡至全省县级矛盾调解协同系统。针对金融领域案件数量逐年递增的问题，2020年11月，普陀率先成立普陀区金融纠纷人民调解委员会，探索金融纠纷“线上调”，实现“一次不用跑”，金融类案件诉讼立案数与往年同期相比降低27.45%。
针对海上纠纷预防预警难、取证难、部门协调难等痛点堵点，区委积极探索新时期“枫桥经验”向海上延伸。2022年4月，“海上枫桥”矛盾化解一件事应用在“浙里办”APP上线，至2023年底，累计受理海上矛盾纠纷378起，线上化解率97.3%，群众满意率100%，成功入选2022年第5批全省数字法治系统好应用，获评全国政法智能化优秀案例和2022年度省级县乡法治政府最佳实践。2023年12月，区委探索建立普陀区海上融治理中心，成为全省首个实体化一站式海上矛盾纠纷解纷站。与此同时，普陀区还推进“大数据+人民调解”机制，贯通“浙江解纷码”“海上枫桥”浙里矛调等线上调解全业务链条，为涉海企业化解矛盾纠纷361起，线上化解率达97.2%，企业端、群众端满意率均达100%。2023年度，普陀区连续19年获省“平安区”称号。
三、“网格化管理、组团式服务”的时代价值
（一）首创“党建+网格”基层治理新模式。“网格化管理、组团式服务”是在公民本位、社会本位理念指导下创造的，实现了从传统的政府“管制型”向“服务型”转变。该模式摒弃“管制型”政府的“权力本位”导向，从传统的行政命令思维转向“寓管理于服务之中”，从政府包揽一切转向注重运用社会力量，从习惯于“治标难治本”转向强调源头治理，从习惯于使用单一的行政手段转向综合运用经济、行政、道德、科技等手段开展治理。以服务代替管控，不仅在很大程度上消弭了政府与民众间的隔阂，也使群众的困难和问题能够及时地在源头得以解决。
（二）构建“网络+网格”的基层治理新格局。一方面，整合了各职能部门间的工作与信息平台，把现代信息网络技术和传统的行政包干联系制度有效结合起来，将公共服务资源进行整合，实现了信息化管理和行政化管理的对接。另一方面，积极鼓励社会力量参与到公共服务中来，因地制宜引导各类社会组织建立特色网格、特色党支部，逐步开辟普陀特色的自治途径，初步形成了“党政主导、城乡统筹、上下联动、条块结合、社会协同、公众参与”的基层社会治理新格局。
（三）开辟“小网格+大平安”的基层治理新路径。习近平同志曾深刻指出，我们提出的“平安”，不是仅指社会治安或安全生产的狭义的“平安”，而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义“平安”。在普陀的探索实践中，始终坚持“大平安”建设理念，把“大平安”建设贯穿经济社会各领域，真正从“治安”上升为“治理”。一是强调“源头治理”，将“网格化管理、组团式服务”融入经济社会发展全局，统筹社会治理、经济发展和公共服务，从源头上预防和减少社会矛盾的产生。二是强调共建共治共享，把社会治理变成人民群众共同参与的生动实践，让人民群众成为社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者。三是强调促进经济社会发展，该模式倡导民本理念、公仆意识、服务意识，推进政府职能转变，优化营商环境；着力提升政府办事效率，“一网通办”向海岛延伸，各领域高频政务服务事项下沉至基层办理，真正实现“办事不出岛”。
在“平安浙江”建设目标引领下，普陀成为“网格化管理、组团式服务”的发源地，此后十余年间，该模式走向全国各地，成为基层党建和社会治理的品牌工程。在此基础上，普陀区持续探索打造县域社会治理共同体，新时代“海上枫桥经验”、普陀区社会治理中心、海上融治理中心等社会治理金字招牌不断涌现，进一步彰显了“网格化管理、组团式服务”的时代价值，一个经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、人民安康的“大平安”社会治理格局在普陀已基本形成。
【撰稿人系舟山市普陀区档案馆（区史志研究室）史志科科长】
